AVANÇOS NA QUALIDADE DAS CONTRATAÇÕES E NO DESEMPENHO DAS OBRAS PÚBLICAS

Soluções como o PDRI – Project Definition Rating Index – e as Performance Bonds fortalecem o desempenho eficiente das obras públicas

Sobrepreços e atrasos

O sobrepreço e os atrasos na conclusão das obras públicas nacionais são velhos conhecidos dos brasileiros. Obras públicas estruturantes de infraestrutura – água, saneamento, energia e transporte – são exemplos rotineiros dessa situação lastimável. O Brasil precisa e deve conferir maior agilidade e racionalidade às suas obras públicas de infraestrutura, minimizando os atrasos e os sobrecustos durante a execução de obras, sob pena de, em não o fazendo, comprometer o seu futuro. As ações de combate à corrupção em curso confirmam esta avaliação ao mostrar a dimensão dos danos causados pela prática de atos de corrupção pelos agentes públicos e privados. Os fatos apurados ressaltam os limites dos instrumentos de governança contratual disponíveis, assim como a fragilidades normativa e procedimental para garantir uma execução de obra regular.

 

A baixa qualidade dos projetos de engenharia conceitual e básica

Identifica-se na baixa qualidade dos projetos de engenharia conceitual e básica elaborados no âmbito das contratações de obras públicas um grande filão para o cometimento de atos de corrupção. O modus operandi dos atos lesivos se aproveita da má qualidade de projetos para celebrar contratos superfaturados, forçar a celebração de aditamentos contratuais, durante a execução, com o objetivo de aumentar o valor contratado, ao sabor de interesses espúrios. Tais aditamentos são, muitas vezes, justificados pela mudança no objeto e nos quantitativos contratuais pactuados, respaldados na imprecisão dos projetos de engenharia que compõem os editais de licitação.

Um exemplo dessa situação é o da Refinaria Abreu e Lima, em Ipojuca (PE). Entre as auditorias constantes no relatório final da CPI da Petrobras, identifica-se a análise do contrato nº 0800.0055153.09-2[1], cujo objeto foi a prestação de serviços e fornecimentos necessários à implantação dos dutos de recebimento e expedição de produtos da refinaria. A auditoria constatou “haver incertezas explícitas no projeto básico relativo ao contrato de dutos, configurando sua inadequação”. O relatório conclui que o “projeto básico deficiente somado à especificação inadequada do objeto pode ter ocasionado a frustração da licitação, cujo edital não permitiu ao mercado o perfeito entendimento dos trabalhos a realizar”. Esta última assertiva se confirmou em seguida. No referido certame, foram convidadas 16 empresas a participar da licitação, sendo que apenas 4 apresentaram propostas com preços variando entre R$ 649 e 1,287 bilhão de reais. O resultado foi uma contratação com valor inicial de aproximadamente R$ 650 milhões, quando a Petrobras, segundo apurou a CPI, esperava uma contratação de aproximadamente R$ 550 milhões.

Outro exemplo significativo do prejuízo causado pela baixa qualidade de projetos vem da notícia[2] de que o Ministério Público do Rio de Janeiro (MP/RJ) pediu o bloqueio de R$ 200 milhões das empresas responsáveis pelas obras de reforma do Estádio do Maracanã. O projeto básico de engenharia do novo Maraca, elaborado pelo Governo do Rio de Janeiro, tinha apenas 37 plantas, número extremamente pequeno de projeções ante a complexidade da obra. Comparativamente, o MP/RJ identificou que o estádio do Mineirão, em Belo Horizonte/MG, igualmente reformado, teve 1.309 plantas elaboradas – número 35 vezes maior ao número de plantas contratadas para a reforma do Maracanã.

 

Fortalecimento da governança contratual

Os exemplos da Petrobras e do Maracanã mostram a importância da revisão dos procedimentos e da conduta atualmente adotados pela Administração Pública na condução de suas contratações, assim como no posterior controle do desempenho das obras contratadas. Ferramentas como o PDRI (Project Definition Rating Index) e as Performance Bonds fortalecem a governança contratual, através da ampliação do aparato de gestão disponibilizado às obras, proporcionando avanços na capacidade do Estado de contratar com maior eficiência, eficácia e transparência.

 

Project Definition Rating Index (PDRI)

O Project Definition Rating Index é uma solução formulada originalmente nos EUA, sob o acrônimo de PDRI que quantifica, através de um checklist ponderado, o grau de preparação prévia do projeto de infraestrutura que se pretende licitar, em termos de seus fundamentos, requisitos e condicionantes. O PDRI aborda questões conhecidas, que se estendem desde a avaliação da concepção estratégica do projeto, a disposição de recursos orçamentários e financiamentos, a qualidade dos projetos de engenharia conceitual e básicos, a abordagem de questões legais (desapropriações e a obtenção de licenças e alvarás, por exemplo), até o planejamento da estrutura e os procedimentos adotados no controle e na fiscalização da execução da obra. O PDRI realiza uma radiografia transparente de como o projeto foi concebido no instante imediatamente anterior à sua licitação. A partir da avaliação proporcionada pelo PDRI, é possível inferir o risco potencial daquele projeto, e antever os problemas (atrasos e sobrecustos) relacionados à sua execução.

O PDRI poderia facilmente ser incorporado à Administração Pública, em qualquer uma de suas instâncias (federal, estadual e municipal), pois trata-se de uma ferramenta simples e objetiva de avaliação de projetos.  Sua utilização representaria avanço substantivo no atendimento das expectativas e interesses da sociedade.  Os bancos de fomento e os agentes privados de financiamento também poderiam recorrer ao PDRI para melhor avaliar os riscos técnicos e de gestão da obra, garantindo a disposição de recursos e taxas condizentes às obras bem definidas em sua origem. Assim como, os órgãos de fiscalização (TCEs e TCU), agindo preventivamente, teriam no PDRI um indicador do provável grau de assertividade dos prazos e custos estimados de uma determinada obra pública.

Performance bonds

As performance bonds são uma modalidade de seguro contratado no âmbito de uma obra ou prestação de serviço com o intuito de garantir ao beneficiário da apólice a regular execução do objeto do contrato. Assim, a parte obrigada a realizar a obra, prestar ou fornecer o serviço contrata a apólice em benefício de terceiro – que pode ser a Administração Pública. Trata-se de um contrato formal e bilateral entre a (i) a seguradora e (ii) o contratante (tomador) com o objetivo de resguardar os interesses de um terceiro (beneficiário) – o Poder Público –  na regular execução do contrato objeto da garantia.

A apólice de seguro-garantia é peculiar e diversa da apólice de seguros tradicional. Enquanto na apólice de seguros tradicional há a expectativa de sinistros, na apólice de performance bond a sinistralidade perseguida como condição à emissão da apólice é zero. A seguradora elabora criteriosa verificação da capacidade de performance do particular com base no projeto específico que deseja executar. Quando emite a apólice, a seguradora sinaliza à parte segurada – no caso a Administração Pública – a sua avaliação positiva da capacidade de realização do contrato por aquele tomador.

As performance bonds inserem a seguradora na qualidade de terceira interessada na regular execução do contrato, e isto gera impactos positivos na qualidade dos projetos básico e executivo. O detalhamento e qualidade dos projetos, assim como demais aspectos relacionados aos fundamentos e às condicionantes da obra tornam-se requisitos exigidos para subscrição da apólice e assunção de riscos pela seguradora. Com efeito, o regime de performance bond força a melhoria da preparação prévia da contratação e proporciona a quebra da interlocução direta entre agentes públicos e privados na execução de contratos de obra com a Administração Pública, o que diminui os riscos de inadimplemento contratual e restringe a celebração de aditivos de valor.

O regime americano de performance bonds existe há mais de 120 anos e se ampara em três elementos fundamentais que podem servir de fonte de inspiração aos legisladores e reguladores brasileiros: (1) a obrigatória contratação de apólice de performance em todos os contratos de obras públicas; (2) a prática da importância segurada em 100% (cem por cento) do valor do contrato e (3) a atribuição de poder de fiscalização permanente à seguradora.

O desenho do regime brasileiro de performance bonds está em debate no Congresso Nacional. Iniciativas como o PLS nº 274, de 2016, e o PL nº 6784/17 (antigo PLS nº 559/13) aproximam o regime brasileiro do americano ao atribuir poder de fiscalizar a execução do contrato às seguradoras. Esse aspecto torna o IDP, mencionado anteriormente, relevante também na perspectiva das seguradoras, que poderão utilizá-lo para compreender o grau de exposição aos riscos técnicos e de gestão dos projetos que os contratantes pretendem garantir. As informações obtidas através do IDP enriqueceriam a avaliação da subscrição das apólices pelas seguradoras, com impactos na aferição de riscos e, consequentemente, na cotação do valor das apólices.

 

Caminho para a superação do atual paradigma de ineficiência das contratações públicas

O PDRI e as performance bonds apontam o caminho para a superação do atual paradigma de ineficiência das contratações públicas que facilita a profusão de atos lesivos à Administração, através de um novo paradigma, centralizado na prevenção, através da avaliação prévia da maturidade dos projetos com o objetivo de potencializar a sua posterior execução eficiente e eficaz. Embora não devam ser consideradas panaceias, essas soluções complementam a oferta de alternativas disponíveis para garantir a execução das obras públicas conforme o seu planejamento e a atenuação dos atrasos e sobrecustos nas obras públicas de infraestrutura do pais.

Por:

Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br

Vitor Boaventura Xavier, Graduado em Direito pela Universidade de Brasília (UnB), é membro do Instituto Brasileiro de Direito do Seguro (IBDS) – vitorboaventura5@gmail.com

[1] Congresso Nacional. Relatório Final da CPI da Petrobras: 2015, pp. 192-193. Conteúdo disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/parlamentar-de-inquerito/55a-legislatura/cpi-petrobras/documentos/outros-documentos/relatorio-final-da-cpi-petrobras> último acesso em 30/01/2017.

[2] Conteúdo Disponível em: http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/mp-do-rio-pede-que-consorcio-devolva-r-200-milhoes-por-reforma-no-maracana.ghtml

 

 

 

 

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