PROJETOS DE ENGENHARIA EM OBRAS DE INFRAESTRUTURA. PERSPECTIVAS E REFORMAS NA LEGISLAÇÃO.

novembro 19, 2017

A falta de qualidade dos projetos básicos e executivos de engenharia (inexistentes, deficientes ou desatualizados) tem sido usada como justificativa inequívoca e recorrente para os problemas de atrasos, sobrepreços ou superfaturamento (pagamentos acima dos valores de mercado) de obras públicas de infraestrutura. O próprio TCU (Tribunal de Contas da União) vem, repetidamente, mencionando este argumento como uma das justificativas das irregularidades encontradas e apontadas em seus relatórios anuais de fiscalizações de obras (FISCOBRAS).

Devido a relevância, parece adequado que o tema seja tratado de modo prioritário pela legislação que rege as licitações públicas. Numa rápida retrospectiva, o tema foi abordado de modo claro pela Lei das Licitações nº 8.666/1993 e pela Lei do RDC nº 12.462/2011.

Lei das licitações nº 8.666/1993

A Lei 8.666/1993 prevê a obrigatoriedade da inclusão do projeto básico e/ou executivo no edital de contratação de qualquer obra ou serviço (de engenharia), acrescidos de todas as suas partes, desenhos, especificações e outros complementos.

Para tanto, considera a definição de projeto básico como “o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou o complexo de obras ou serviços, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilitem a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução”, e de projeto executivo como “o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT.”

Desse modo, a Lei 8666/1993 favorece a transparência das licitações no sentido de proibir a contratação de “materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondem às previsões reais do projeto básico ou executivo”.

Lei do RDC Regime Diferenciado de Contratações nº 12.462/2011

Dirigida às contratações para a Copa das Confederações de 2013, Copa do Mundo de 2014 e Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, a Lei do RDC se estende ainda às obras de infraestrutura e aos serviços relacionados aos aeroportos das capitais dos estados próximas às sedes dos eventos desportivos.

Destinada a ser uma via alternativa à Lei 8.666/1993, a Lei do RDC promove maior celeridade e eficiência às contratações públicas ao permitir um novo regime de execução contratual através da “contratação integrada” que consiste da extensão da responsabilidade da contratada tanto pela elaboração do projeto básico, quanto do projeto executivo, bem como pela execução e entrega da obra acabada, pronta para funcionar.

De fato, a contratação integrada isenta a Administração da elaboração dos projetos básico e executivos, tal como previsto pela Lei 8666/1993 e transfere a responsabilidade e parte dos riscos à contratada.

Entretanto, a ausência do projeto básico, como anexo do edital de licitação, não implica na promoção de uma contratação aberta, desprovida de definição de escopo e especificação de seu objeto. Para tanto, a Lei do RDC estabelece a necessidade da inclusão de um “anteprojeto de engenharia” ao edital, que contemple “os documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou serviço”. O anteprojeto de engenharia não possui a mesma abrangência do projeto básico, mas deve fixar parâmetros que permitam justificar as necessidades da obra; a visão global dos investimentos; os níveis de serviço desejados; as condições de solidez, segurança, durabilidade e prazo de entrega; a estética do projeto arquitetônico e os parâmetros de adequação ao interesse público, à economia na utilização, à facilidade na execução, aos impactos ambientais e à acessibilidade.

Tal como o projeto básico, o anteprojeto de engenharia, tendo sido bem ou mal elaborado, consiste de uma referência do edital e do contrato e pode ser utilizado nos pleitos futuros das partes. Ou seja, ainda assim, diante desse modelo de execução contratual, a contratante não consegue transferir totalmente os seus riscos à contratada.

Pauta atual em tramitação no Congresso nacional

Ainda que bem estabelecidas, as condições legais dirigidas ao tema em epígrafe não têm sido suficientemente eficazes na contenção dos problemas decorrentes da falta de qualidade dos projetos de engenharia das obras públicas de infraestrutura. Desta feita, observa-se o papel ativo do Congresso nacional na proposição de medidas complementares visando inovar, promover ajustes e corrigir erros das legislações atuais.

Pesquisa recente, realizada pelos autores através do portal LexML, pautou-se no levantamento das proposições legislativas em tramitação do Congresso Nacional sobre o tema. Para tanto, foram utilizados os critérios de busca pelas palavras chave: projeto básico, projeto executivo, gestão de projetos de engenharia e gestão de obras públicas. A pesquisa foi restrita à vigência da atual legislatura e às pautas de abrangência nacional.

Os resultados apontam para uma agenda propositiva relacionada, direta ou indiretamente, com as contratações da Administração Pública no Brasil. Foram identificados 11 projetos de lei e 1 proposta de emenda à constituição dedicados à questão.

Proposições legislativas

  • Proposta de Emenda à Constituição n° 145 de 2015. Estabelece a obrigatoriedade de servidores da área fim dos tribunais e conselhos de contas realizarem estágio em atividades de planejamento e gestão de obras públicas como condição para aprovação no estágio probatório.
  • PL 7635/2017. Determina que as obras públicas passem a especificar e respeitar a escassez hídrica nos projetos básicos e projetos executivos.
  • PL 1213/2015. Estabelece a obrigatoriedade do projeto executivo antes do início de obras públicas.
  • PL 4615/2016. Determina que a alocação de recursos federais para obras estaduais e municipais seja condicionadas à existência de projeto básico.
  • PL 6619/2016. Estabelece a obrigatoriedade do sistema de modelagem da informação da construção, identificado pela sigla inglesa BIM – Building Information Model, na confecção de projetos executivos de obras e serviços de engenharia contratados pelos órgãos e entidades da administração pública.
  • PLP 370/2014. Permite que os recursos das transferências voluntárias à conta do orçamento sejam destinados à elaboração de projetos básicos e executivos, bem como a despesas associadas a licenciamento ambiental dos projetos.
  • PLS Nº 00496 de 2011. Torna obrigatória a elaboração de projeto executivo anteriormente à abertura de licitações para a contratação de obras e serviços.
  • PLS Nº 00195 de 2013. Condiciona a abertura de processo licitatório para a contratação de obras com valor estimado igual ou superior a cem milhões de reais à elaboração prévia de projeto executivo.
  • PLS Nº 00554, de 2013. Inclui as condições de acessibilidade para pessoas com deficiência física ou com mobilidade reduzida, dentre os requisitos principais considerados nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços a serem executados por meio de contrato com a Administração Pública.
  • PLS Nº 00269, de 2016. Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências, para determinar obrigatoriedade de existência de projeto executivo de engenharia para lançamento de edital de concorrência de obras e/ou serviços de engenharia; para exigir a obtenção, anterior à licitação, da devida licença ambiental, quando necessária para a realização da obra ou do serviço; para prever a realização de prévio estudo de viabilidade técnico-econômica do objeto de concorrência de obra ou serviço de engenharia, pelo qual se demonstre que contribuirá para o desenvolvimento do país; para exigir que contratos de obras e/ou serviços de engenharia somente terão início de execução diante de garantia dada pela Administração da disponibilidade dos recursos financeiros necessários, vinculados ao projeto até a sua conclusão; e para determinar ser obrigatória, no caso de obra e/ou serviço de engenharia, a aferição objetiva do cumprimento do objeto contratado, por meio de empresa especializada e independente.
  • PLS nº 00274, de 2016. Dispõe sobre o seguro garantia de execução de contrato na modalidade segurado setor público, determinando sua obrigatoriedade em todos os contratos públicos de obras e de fornecimento de bens ou de serviços, de valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), alterando a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 para estabelecer o limite de cobertura do seguro garantia em 100% (cem por cento) do valor do contrato, além de prever outras providências.
  • PL nº 6814 de 2017. Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e revoga a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei  nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e dispositivos da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.

Projetos executivos como condição obrigatória no procedimento licitatório

Extraído da pesquisa, observa-se que o principal avanço proposto, e onde encontra-se o maior potencial de aprovação, diz respeito a obrigatoriedade da inclusão de projetos executivos como condição complementar no procedimento licitatório.

No tocante ao andamento desta agenda no Congresso Nacional, é importante atentar que alguns dos projetos estão submetidos ao regime prioritário de tramitação, indicativo da relevância e interesse suprapartidário na matéria. Não é sem motivo que o Projeto nº 6814 de 2017, anteriormente PLS nº 559, de 2013, já aprovado no plenário do Senado, tramita com regime de prioridade agora na Câmara dos Deputados.

Conclusões

Em primeiro lugar, pode-se concluir da pesquisa realizada que a expressiva quantidade de projetos dedicados ao tema dos projetos de engenharia, no contexto das licitações públicas, é relevante, implicando na convergência de conteúdos e, ao que parece, no indicativo de uma espécie de concertação/entendimento sobre a necessidade e oportunidade dessa alteração legislativa para o país.

Em segundo lugar, numa constatação histórica, observa-se um movimento pendular entre as vantagens e desvantagens da elaboração do projetos básicos e executivos estarem sob a responsabilidade do contratante público ou do contratado.

No princípio, a Lei das Licitações nº 8.666/1993 considerou apropriado atribuir essa responsabilidade ao contratante público.

Entretanto, provavelmente devido a percepção da incapacidade de realização e da assunção de riscos contratuais e problemas de execução decorrentes da elaboração de projetos básicos superficiais, incompletos e ambíguos, o pêndulo voltou-se para o estabelecimento da contratação integrada através da Lei do RDC 12.462/2011, que atribuiu a responsabilidade ao contratado pela elaboração dos projetos de engenharia.

Novamente, provavelmente devido ao aprendizado decorrente das contratações integradas pelo RDC para os eventos esportivos atuais, o Congresso Nacional retorna ao indicativo de enxergar vantagens na responsabilização do contratante público pela elaboração dos projetos básicos e, desta vez, explicitamente, do projeto executivo. Obviamente, as proposições legislativas pesquisadas, propõem avanços complementares (em adição) à legislação vigente e não, simplesmente, revogam um modelo de contratação em favor de outro.

Enfim, de fato, o que sobressai desse movimento legislativo é a indicação da importância do tema e da dinâmica da busca de soluções para o problema atreladas as alterações nas leis. Se, por um lado, essa dinâmica possibilita um certo grau de otimismo, por outro, permanece a sensação de que projetos de reformas, tais como os mencionados, não são, necessariamente, a pauta do atual governo e da atual legislatura. A saber. Cruzando os dedos em favor do país.

 Por:

 Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br

Vitor Boaventura Xavier, Advogado e membro do GECEM (Grupo de Estudos em Constituição, Empresa e Mercado) da Universidade de Brasília (UnB) –

vitorboaventura5@gmail.com

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GRAVES IRREGULARIDADES DE OBRAS PÚBLICAS

novembro 12, 2017

Na última semana (08/Nov/2017) o Tribunal de Contas da União (TCU) aprovou seu relatório anual de consolidação das fiscalizações de obras, o FISCOBRAS 2017. Nele são apontadas irregularidades graves em 72 das 94 (76,5%) obras públicas federais de grande porte auditadas – dentre estas, 11 receberam indicativo de paralisação de contratos específicos devido ao potencial de prejuízo causado aos cofres públicos. São elas: Canal do Sertão (AL); obras de construção da BR-235 (BA); adequação da travessia urbana em Juazeiro (BA); construção da fábrica de hemoderivados e biotecnologia (PE); construção da Vila Olímpica (PI); usina Termonuclear de Angra III (RJ); obras de construção da BR-040 (RJ); construção do centro de processamento final de imunobiológicos (RJ); corredor de ônibus da Radial Leste – trecho 1 (SP);  corredor de ônibus da Radial Leste – trecho 2 (SP) e o BRT de Palmas (TO).

Irregularidades graves

A tipificação das irregularidades graves apontadas pelo TCU aponta prioritariamente para problemas de qualidade de projetos básicos e executivos (inexistente, deficiente ou desatualizado), problemas de sobrepreço ou superfaturamento (pagamentos acima dos valores de mercado), atrasos na execução das obras e casos de restrição ao caráter competitivo da licitação. Nada de novo aqui. Tratam-se de achados recorrentes apontados também no histórico das versões anteriores do relatório.

A precificação da ineficiência

O anúncio do relatório do TCU é mais um argumento a agravar a sensação de indignação, frustração e revolta que afloram do contribuinte que se percebe à mercê da ineficiência técnica e administrativa que propiciam o mal uso do dinheiro público, que o privam de usufruir das obras que necessita para garantir sua qualidade de vida atual e futura, que indispõem a adaptação da infraestrutura do país às condições necessárias de competitividade e que afetam o desemprego, punindo profissionais dedicados e qualificados que atuam no setor.

Segundo os cálculos do TCU, as medidas de correção propostas, incluindo as paralisações de contratos, podem implicar numa economia de R$ 3,5 bilhões aos cofres públicos.

Apesar de concordar e apoiar as recomendações do TCU, há que se refletir também sobre os impactos da paralização de obras – neste caso, algumas delas já se encontram a 90% da conclusão. Em artigos anteriores, este blog tem tentado alertar para a precificação da paralização de uma obra que, em muitos casos, pode se tornar elevada mediante condições do potencial contencioso contratual e de despesas correntes associadas ao custo financeiro do investimento já realizado, à preservação das estruturas construídas e à contratação de serviços de contornos que atendam a demanda que a obra paralisada deveria garantir. Na conta cabem ainda os custos intangíveis relacionados ao desemprego local, aos transtornos urbanos e insegurança de ambientes degradados e cercados por tapumes, além do custo de oportunidade.

Com a palavra, o Congresso Nacional

Após a aprovação, o relatório do TCU foi enviado ao Congresso Nacional de modo que as informações possam subsidiar a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) quanto à distribuição dos recursos orçamentários para 2018. Na prática, cabe ao Congresso Nacional decidir se suspende ou não os recursos e se bloqueia os contratos denunciados na Lei Orçamentária Anual de 2018.

Soluções emergentes para o problema

Apesar de crônico, o problema da ineficiência das obras públicas nacionais dispõe de soluções potenciais que precisam ser analisadas e discutidas com profundidade e urgência, sob pena de, em persistindo o problema, este vir a interferir nas perspectivas de futuro do país. Sem considerar o mérito, tais soluções passam por: Reformas na legislação que trata das contratações públicas e nas legislações satélites; ampliação dos poderes e extensão das fiscalizações pelos órgãos externos de controle; punição exemplar pelos crimes de corrupção e prevaricação; certificação externa e acreditada de projetos de engenharia e de fiscalização de obras; a criação do cadastro geral das obras públicas para melhorar a transparência e facilitar o controle da execução dos empreendimentos; o uso de tecnologias emergentes, tais como o blockchain, a computação cognitiva e quântica, etc.

Um novo modelo de contratações de obras públicas

De fato, o problema recorrente da ineficiência das obras públicas extrapola as soluções individuais em discussão dispostas nos âmbitos legal, técnico ou tecnológico. Trata-se de tema complexo que se estende a nossa origem e cultura. A pauta se revela como condicionante das perspectivas de futuro para o pais e, como tal, deveria ganhar prioridade no debate da sociedade.

Por:

Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br


SOMOS CONTRA A MINERAÇÃO!

outubro 29, 2017

Em tempos de pós-verdade, a ditadura de opiniões, geralmente demagógicas e superficiais, prevalece sobre o conhecimento aprofundado dos fatos e sobre a verdade, esta última, subjugada à sua irrelevância.

Nesse contexto queremos nos manifestar de modo irônico: Somos contra a mineração!

Somos contra essa atividade invasiva da “sociedade moderna” que fere e sangra o nosso planeta com o objetivo de extrair riquezas minerais que servirão apenas ao deleite da classe dominante em detrimento dos demais subjugados. Quais as justificativas para a exploração de riquezas que levaram bilhões de anos para serem formadas em depósitos únicos e que, em muitos casos, nunca mais serão formados (pelo menos em tempos humanos)?

Nossa ação afirmativa será implacável. Lutaremos no front das redes sociais, postaremos fotos de perfis caracterizadas com desenhos de árvores coloridas, “descurtiremos” com o botão de raiva todos os posts contrários à nossas convicções e bloquearemos pseudo amigos que pensarem diferente de nós. Somos “do bem”, politicamente corretos e defendemos a natureza contra a mineração.

E, por coerência, mudaremos o nosso estilo de vida. Atitude será o nosso grito de guerra. Nos libertaremos deste mal, abrindo mão de certos privilégios neoliberais, exemplos da dominação do capital. Decidimos então abolir:

  • O vaso sanitário (feldspato) e o papel higiênico (argila que o deixa branco e macio);
  • A escova de dente (plástico – derivado de petróleo) e o dentifrício com flúor (fluorita);
  • A água encanada (PVC – derivado de petróleo), o esgoto (tubos de cimento – calcário), a eletricidade (fios de cobre ou alumínio);
  • O fogão, a geladeira, as panelas, os talheres, pois tudo leva metal (basicamente, ferro e alumínio);
  • As roupas que, apesar de, muitas vezes, serem de origem vegetal, são coloridas e têm as cores fixadas por produtos minerais (barrilha);
  • Os veículos, os celulares, televisão, computadores, elevadores, o ar condicionado, o aquecedor… nossos óculos, etc.
  • Em consequência, aboliremos o uso dos “apps” que nos conectam com o mundo… o facebook, o instagram, o whatsapp, etc.
  • … reescreveremos a história abolindo a revolução industrial.

Oops! Como assim? Mas, tudo depende da mineração? Nossa vida, tal como está configurada atualmente, depende integralmente da mineração? Seria mesmo essa uma atividade que atende apenas aos interesses econômicos da classe dominante?

Uhmmm! É difícil pensar nisso!!!!

Desde seus primórdios a evolução da sociedade foi fundamentada na exploração mineral – desde quando o homem deixou de ser nômade e começou a caçar e arar a terra com ferramentas metálicas. Pronto, eis ali o elo perdido da atual exploração mineral considerada, atualmente, como uma atividade politicamente incorreta. Portanto, não é de hoje que a mineração alicerça o desenvolvimento e a evolução do ser humano no planeta.

Construções utilizam cimento – tijolo e estruturas metálicas são todos produtos da mineração. A medicina é totalmente dependente de bens minerais através da composição química de muitos dos remédios que nos alentam as dores, prolongam e proporcionam mais qualidade à nossa vida.  É também da terra que são extraídos os corretivos de solo, pesticidas e incrementos agrícolas que servem para nos alimentar em escala mundial.

Ah! E vamos considerar também que o setor mineral no Brasil é de extrema relevância sob o ponto de vista econômico e social. Dados oficiais apontam para a participação da mineração com 4% do PIB e 20% das exportações da balança comercial. Sem considerar que as mineradoras recolhem a CFEM (Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais), imposto conhecido como o “Royalty da mineração” – uma compensação de receita dirigida majoritariamente aos municípios em que as jazidas estão localizadas (65%) que, quando bem utilizada pelas prefeituras, costuma se converter em investimentos e ganhos em prol da população local – geração de empregos e renda, arrecadação de tributos, dinâmica econômica.

Enfim, se pararmos por um momento para refletir seriamente sobre a dependência humana da mineração… apenas um pouquinho além da superficialidade das discussões nas redes sociais ou das opiniões manipuladoras de artistas “incorporados” como agentes de mudança social, concluiremos que estamos todos, intrinsicamente, ligados à ela, e que a condenação vil, histérica e exagerada desta atividade econômica não passa de uma atitude hipócrita, pois não há uma única pessoa que consiga atualmente viver/sobreviver sem depender desta ação humana.

Uhmm! Vamos então aparar as arestas e ajustar os termos da nossa manifestação inicial, deixando a ironia de lado. Não somos contrários à mineração. Mas sim, devemos nos empenhar para que a pesquisa e a lavra ocorram em sintonia e em respeito com a natureza e a sua preservação dentro de princípios reconhecidos de governança e ética, observando diligentemente o cumprimento da legislação vigente, minimizando riscos e impactos ambientais e sociais, adotando o estado da arte da tecnologia, reduzindo os desperdícios e buscando a eficiência de todos os processos produtivos.

Queremos poder desfrutar dos benefícios da mineração sim, mas de forma coerente com nosso desejo e luta de deixar preservado o legado da vida plena e plural às futuras gerações.

Por:

Maria Paula Delicio, Geóloga, Paleontóloga, Professora Doutora do Departamento de Engenharia Geológica e Diretora do Museu de Ciência e Técnica da Escola de Minas / UFOP – Universidade Federal de Ouro Preto – mpaula@degeo.ufop.br

Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br


OBRAS PARALISADAS – PRECIFICAÇÃO DA INEFICIÊNCIA

outubro 16, 2017

Na última semana (03/10/17) o Tribunal de Contas de São Paulo (TCESP) realizou uma fiscalização surpresa em 234 locais (em 212 cidades diferentes do estado) para verificar o andamento e condições de obras públicas conduzidas pelas Administrações Municipais. Os locais e obras visitadas pelos Fiscais do TCE se concentraram, em especial, nos setores da Educação e Saúde e, a média de recursos envolvidos (incluídos os aditamentos) nas obras fiscalizadas era de R$ 2,5 milhões, por obra.

Como sumário dos resultados apontados, o TCESP encontrou obras paralisadas, problemas de execução contratual, atrasos no cronograma de atividades, falta de planejamento e projetos mal elaborados. O relatório completo do TCESP pode ser visto em https://www4.tce.sp.gov.br/sites/tcesp/files/downloads/fo_6-2017_-_tcesp_-_obras_-_relatorioconsolidado.pdf

 

Obras paralisadas

Segundo relatório, do total de 234 locais fiscalizados, 110 obras (47,0%) estavam em fase de andamento, ainda que apresentassem problemas de andamento, e 47 obras (20,09%) estavam paralisadas. Dentre as obras paralisadas, em 34 delas (72,34%) não foram esclarecidas as justificativas da paralisação. Destas, 24 obras (51%) encontram-se em situação de abandono e em apenas 17 obras (36%) foram evidenciadas a preservação de materiais e equipamentos remanescentes.

Contratualmente, em apenas 4 obras (8%), houve aplicação de sanções, pela Administração, por inexecução parcial ou total da obra. Em apenas 8 obras (17%) houve rescisão do contrato e, neste caso, em apenas uma obra (2%) a garantia contratual foi executada.

A precificação da ineficiência

Três fatores compõem a precificação da ineficiência administrativa associada a obras paralisadas e que, se devidamente calculados, tornam evidente a gravidade da situação apontada pelo TCESP:

(1) O investimento já realizado na obra (custo “afundado”) que se traduz como Custo de Oportunidade para o contribuinte. Considerando que a gama de problemas que carecem de investimentos nos municípios é muito maior que a oferta de recursos para realizá-los, provavelmente, teria sido mais adequado priorizar a alocação do orçamento às obras que tivessem mais chances de serem concluídas.

(2) O custo da preservação de equipamentos e materiais remanescente e da estrutura inacabada, diante da promessa de retomada futura. Esse custo compõem as despesas operacionais mensais que sangram o fluxo de caixa dos municípios e que os levam à inadimplência e à paralisia administrativa. Nessa mesma rubrica, some-se o custo financeiro com os empréstimos tomados para a realização parcial das obras paralisadas, assim como, os custos adicionais de segurança e limpeza decorrentes da situação de abandono do local e da vizinhança dessas obras.

(3) O custo da indisponibilidade dos serviços que seriam oferecidos aos contribuintes após a conclusão das obras – traduzido pela ausência de retorno sobre o investimento. No caso do TCESP, a fiscalização priorizou obras de educação e saúde – creches, unidades escolares, postos de saúde, obras de ampliação e reforma de hospitais e ambulatórios médicos.

Nessa rubrica, dois pontos devem ser considerados na equação de precificação.

O primeiro diz respeito a manutenção das eventuais despesas operacionais que a Administração já realiza para ofertar os serviços que seriam “melhor” providos com a conclusão adequada das obras. Por exemplo, as despesas correntes com o transporte escolar poderiam ser reduzidas com o término das obras de unidades escolares e creches mais perto do local de residência dos estudantes.

O segundo diz respeito ao custo intangível das perdas provocadas ao contribuinte pela indisponibilidade dos serviços. Perdas relacionadas, por exemplo, ao tempo de traslado para a escola, para a creche, em filas de hospitais, em horas produtivas, de lazer e de descanso. Perdas associadas ao sofrimento pela falta ou dificuldade na obtenção de serviços públicos, no caso, de educação e saúde dignos. Perdas relacionadas à falta de qualidade de vida ao cidadão contribuinte.

 

Mudança necessária no padrão de gestão pública

Enfim, sobre a fiscalização do TCESP, este promete enviar os relatórios individuais de cada município às prefeituras, que serão notificadas a prestar esclarecimentos detalhados sobre cada caso, assim como, se compromete a dar continuidade ao programa de fiscalizações-surpresa em outras áreas consideradas prioritárias, tais como, as condições dos hospitais e unidades de saúde, frota municipal, Programa Saúde da Família (PSF), almoxarifados e merenda escolar, etc. Com isso, o TCESP busca esclarecer a legalidade e a qualidade dos gastos dos recursos públicos.

Mas a grande mudança necessária no padrão de gestão pública reside, não apenas prestação de esclarecimentos posteriores acerca das obras paralisada e dos investimentos mal conduzidos, mas sim, na precificação e divulgação explícita da ineficiência administrativa, que custa caro e é paga pelo contribuinte, acompanhadas das ações de prevenção adequadas e no controle ostensivo de sua mitigação.

Por:

Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br


O PMO E O CONTROLLER FINANCEIRO

outubro 8, 2017

O PMO (Project Management Office) é uma área formal do organograma que se responsabiliza pela estruturação e organização do sistema de gerenciamento de projetos da organização à qual se reporta. Dentre outras tantas responsabilidades possíveis, o PMO concentra os dados e informações da proposição de viabilidade, do funil de captura comercial e do desempenho da execução dos empreendimentos de uma organização e construção. Nele são coletados, compilados, armazenados e tratados os dados e informações operacionais que chegam do campo, assim como, são produzidos, calculados e monitorados os indicadores de desempenho que compõem o painel de controle dos empreendimentos e os relatórios periódicos de avaliação.

A organização de construção que adota a gestão baseada nas melhores práticas preconizadas pelo PMI (Project Management Institute) dispõe da oportunidade de integrar resultados de desempenho estratégicos e operacionais, provenientes das dez áreas de conhecimento do Guia PMBOK (Project Management Body of Knowledgment) aos resultados gerenciais do controle financeiro. Nesse caso, o monitoramento do desempenho orçamentário de um empreendimento, por exemplo, pode ser melhor analisado e controlado na medida em que seja possível estender e integrar sua análise ao desempenho físico da obra, assim como com o desempenho de indicadores ambientais, ou de saúde e segurança, de produtividades dos recursos, etc., concentrados todos no PMO.

O estreitamento entre as áreas de controle operacional e controle financeiro ganhou maior relevância após a disseminação das práticas de BSC (Balanced Score Card). Porém, mesmo em organizações ou empreendimentos que adotam a gestão orientada à projetos, ainda se verifica certa dificuldade de integração entre o PMO e a Controladoria Financeira, dificuldade esta que pode ser mitigada pelas seguintes ações.

  • Adaptar o organograma da organização, enfatizando diretrizes de relacionamento entre as áreas de PMO e a Controladoria Financeira, propiciando o engajamento formal das responsabilidades de ambas.
  • Conceber e produzir painéis e relatórios periódicos de desempenho operacional, físico e econômico-financeiro, com base em indicadores específicos (KPIs – Key Performance Indicators) e sob as óticas da situação atual, do progresso passado e das tendências futuras, oferecendo transparência à avaliação de resultados de cumprimento de metas, prestação de esclarecimentos, riscos e tomada de decisões e ações corretivas e preventivas.
  • Carregar dados e informações operacionais e de desempenho físico-financeiro em sistemas informatizados de gerenciamento de projetos, explicitando o workflow de aprovações e decisões e constituindo painéis (dashboards) facilmente elaborados e adaptados com layouts amigáveis aos destinatários, facilitando o uso e disseminação das informações.
  • Integrar os painéis e relatórios de desempenho a outros instrumentos de monitoramento do desempenho da organização ou do empreendimento, tais como relatórios de sustentabilidade, emitidos aos stakeholders, fazendo com que a alta administração permaneça constantemente envolvida.
  • Subdividir os indicadores de desempenho em camadas, grupos e subgrupos operacionais de modo a permitir avaliações especificas e individualizadas de desempenho setorial das áreas e etapas do empreendimento, sob a forma de uma EAP (Estrutura Analítica de Projetos).
  • Integrar dados e informações provenientes de empresas contratadas e subcontratadas do empreendimento, promovendo feedbacks de desempenho na forma de evidência de desvios e proposição de planos de ação corretivos, minimizando assim, riscos de controvérsias e litígios futuros.
  • Integrar as informações reportadas ao sistema de gerenciamento de riscos da organização, que pode ser direcionado aos órgãos de controle interno para sustentação de métricas de cálculo e avaliações de condições incertas e potencialmente danosas.

Enfim, a adoção de um PMO e a sua integração formal à área de Controladoria Financeira é um avanço do modelo de gestão da organização totalmente alinhado com novos pressupostos de governança e compliance.

Por:

Marcos de Castro Matias, Engenheiro Civil, Pós Graduado em Finanças pelo IBMEC e Pós Graduado em Estratégia Empresarial pela FGV, membro da National Contract Management Association (NCMA) – USA desde 2010 – marcos.matias@matiasbs.com.br

Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br


A ENGENHARIA DO PROPRIETÁRIO (EP)

outubro 2, 2017

A Engenharia do Proprietário (EP), termo traduzido do inglês “owner’s engineering”, pode ser definida como uma componente do sistema de governança e gestão adotado pelo Proprietário de um Empreendimento de Engenharia e Obras nas relações contratuais com sua(s) Contratada(s) EPCista(s) e demais Contratadas principais.

A EP pode ser realizada direta ou indiretamente, pelo Proprietário do Empreendimento. Quando terceirizada, a EP pressupõe a constituição de um preposto intermediário entre as partes, representante dos interesses do Proprietário Contratante.

A EP visa, basicamente, reduzir os riscos do Proprietário Contratante e garantir maior eficiência e qualidade à implantação do empreendimento, no que diz respeito, principalmente, à entrega do escopo contratado, ao prazo, aos custos e à qualidade acordados.

A decisão pela implantação da EP é favorável ao Proprietário Contratante, pois estará contribuindo para a manutenção dos custos de implantação do empreendimento e garantia das receitas nos prazos e montantes considerados nos planos de negócios; favorecerá a aprovação de empréstimos e financiamentos bancários e captação de recursos mediante instrumentos financeiros junto ao mercado (debêntures, ações, etc.); reduzirá os custos de seguros, fianças e garantias, na medida em que a percepção de mitigação e controle de riscos de implantação do empreendimento será maior; e facilitará a emissão e manutenção de licenças e alvarás de implantação e operação dos empreendimentos, visto que os órgãos reguladores exigem mecanismos de controle que muitas vezes são supridos pelas atividades de EP.

A EP geralmente, ocupa-se da análise crítica da engenharia proposta nas fases de projeto, de implantação e operacional; da validação da abrangência, completude, interface e qualidade do planejamento elaborado pela(s) Contratada(s) EPCista e demais Contratadas; do monitoramento e controle da execução das obras, serviços e fornecimentos (etapas de fabricação, armazenagem e transporte); da garantia da qualidade do fornecimento de bens, serviços e instalações de acordo com os termos estabelecidos nos contratos firmados pela Contratante, nos requisitos do Projeto Básico Consolidado, nas Especificações Técnicas pertinentes, nos Projetos Executivos, nas Normas e Leis aplicáveis e nos demais documentos do empreendimento; e do acompanhamento ou mesmo realização das atividades de comissionamento das estruturas, equipamentos e sistemas.

Via de regra, o Proprietário Contratante não espera que a EP se limite à “fiscalização” da execução do Empreendimento, conceito fortemente impregnado por preconceitos.

Pelo contrário, a EP deve atuar de maneira mais consistente, monitorando ostensivamente a integralidade da realização das disciplinas técnicas e da gestão do empreendimento, bem como a aderência às atividades, normas e especificações técnicas pertinentes, apontando eventuais não-conformidades em apoio às decisões da Contratante. Portanto, espera-se que a EP atue com plena consciência do modelo de contratação adotado pelo Proprietário para a implantação do empreendimento, que definirá relações e interfaces específicas; com profundo conhecimento da divisão de riscos entre os diversos atores envolvidos no Projeto, conforme estabelecido nos contratos celebrados; e com espírito agregador perante as Contratadas do Proprietário, sem perder de vista sua responsabilidade técnica e as boas práticas de engenharia e construção.

Responsabilidades típicas da EP

De modo geral, os termos de referência para a contratação da EP mencionam responsabilidades amplas que se estendem a: (a) Aprovação, certificação e otimização dos Projetos Executivos, (b) Análise crítica da abrangência e qualidade do planejamento elaborado, monitoramento e controle da EAP e do cronograma do empreendimento; (c) Acompanhamento da execução de atividades precedentes, obtenção de licenças, alvarás, autorizações e registros, incluindo a Licença de Operação; (d) Garantia da qualidade; (e) Gerenciamento dos contratos com a EPCista e demais Contratadas principais – aferições, medições, retenções e liberações; (f) Gerenciamento dos riscos do empreendimento; (g) Gerenciamento do fornecimento de insumos da curva A de suprimentos, geralmente sob a responsabilidade de aquisição pela Contratante; (h) Gerenciamento de programas contratuais, TACs Termos de Ajuste de Condutas e contrapartidas; (i) Acompanhamento da fabricação, transporte e armazenamento de equipamento e sistemas eletromecânicos; (j) Estudos e documentos especiais esporádicos; (k) Monitoramento das atividades de Comissionamento e etc.

À ambos, o Proprietário Contratante e suas Contratadas, interessa mais a conclusão do empreendimento do que a vitória nos tribunais.

A figura da EP tem sido destacada em procedimentos de resolução de conflitos (arbitragens, mediações e Boards de resolução de conflitos) e terá cada vez maior relevância, na medida em que sua atuação seja pautada pela conduta ética, pelo privilégio à melhor técnica e pelo uso e recomendação das boas práticas de engenharia e construção.

De fato, a disposição de um preposto que exerce os ‘olhos do dono’, impõe maior balanceamento à relação de contratação de projetos e obras, atuando de modo ostensivo no monitoramento do trabalho e prevenindo, paripasu à execução, problemas que possam vir a ser reclamados posteriormente pelas vias do litígio.

Por:

Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br

Marcos de Castro Matias, Engenheiro Civil, Pós Graduado em Finanças pelo IBMEC e Pós Graduado em Estratégia Empresarial pela FGV, membro da National Contract Management Association (NCMA) – USA, desde 2010 – marcos.matias@matiasbs.com.br


O GESTOR DE CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS

setembro 24, 2017

A gestão de contratos na Administração Pública aborda o acompanhamento, o controle e a fiscalização da execução das obras, e se estende, desde a concepção do edital da licitação até a entrega e o recebimento integral do objeto contratado.

O fundamento básico de um contrato, tal como definido pelo artigo 66 da Lei nº. 8.666/1993, que dispõe de normas gerais sobre licitações e contratos da Administração Pública, estabelece que o contrato “deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as normas das respectivas leis, respondendo cada parte pelas consequências de sua inexecução, total ou parcial”.

Para tanto, a mesma Lei nº 8.666/1993 em seu artigo 67, estabelece que “a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição”.

O Gestor de Contrato é, portanto, o representante da Administração designado e responsável pela realização da gestão contratual e acompanhamento da execução da obra.

Atribuições do Gestor de Contrato

Cabe, portanto, ao Gestor do Contrato verificar o fiel cumprimento das condições pactuadas entre a Administração e a empresa Contratada, no que tange as seguintes atribuições, sob pena de responsabilização civil, penal e administrativa:

  1. Conhecer profundamente o conteúdo do edital da licitação, especialmente os termos do contrato quem dispõem sobre os critérios de execução, acompanhamento e fiscalização do objeto contratado;
  2. Verificar se a entrega de materiais, execução da obra ou a prestação do serviço está sendo executada em conformidade com o pactuado, no tocante a prazo, especificações, preço e quantidade;
  3. Promover anotações formais sobre ocorrências relativas à execução do contrato, determinando as providências necessárias à correção das falhas ou defeitos observados;
  4. Analisar e encaminhar solicitações de alterações de projetos de engenharia, quantidades ou serviços contratados, acompanhados das devidas justificativas;
  5. Receber e atestar as medições das obras e a verificação dos serviços e fornecimentos efetuados, emitindo habilitação para o encaminhamento de pagamentos;
  6. Rejeitar bens e serviços em desacordo com as especificações do objeto contratado;
  7. Manter registros e controle dos pagamentos efetuados, atentando para que o valor contratado não seja ultrapassado;
  8. Controlar o prazo de vigência do contrato, comunicando e solicitando reparação da contratada acerca de atrasos eventuais, bem como, encaminhando internamente solicitação de prorrogação do contrato quando for o caso;
  9. Esclarecer dúvidas e comunicar deliberações ao contratado, acerca de alterações de prazos, cronogramas de execução e especificações do projeto;
  10. Dar imediata ciência a seus superiores, assim como aos órgãos de controle externo pertinentes, sobre os resultados financeiros e ocorrências da execução do contrato que possam acarretar a imposição de sanções ou a rescisão contratual;
  11. Fiscalizar a obrigação do contratado de manter compatibilidade com as obrigações assumidas, as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, bem como o cumprimento regular das obrigações trabalhistas e previdenciárias;
  12. Comunicar a seus superiores hierárquicos as providências que ultrapassem suas atribuições de competência.

Por outro lado, o artigo 68 da Lei nº. 8.666/1993 estabelece que “constitui obrigação da contratada manter, no local da obra ou serviço, preposto, aceito pela Administração, para representá-la na execução do contrato, devendo substituí-lo sempre que for exigido”.

O Gestor do Contrato é, portanto, o representante da Administração Pública, responsável pelo acompanhamento e a observação da realização adequada dos termos pactuados entre as partes, contracenando com um Gerente de Projetos, representante formal designado pela empresa Contratada, este sim, responsável por liderar a equipe de execução da obra e assegurar a sua conclusão e as entregas pactuadas dentro dos parâmetros de desempenho estabelecidos pelo contrato.

Por:

Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br